ES lyderiai 2026 m. pradžioje svarstys pagrindinius klausimus, tokius kaip Ukrainos finansavimas, būsima plėtra ir kitas ES biudžetas. Tačiau ar vengrų Viktoras Orbánas gali sužlugdyti diskusijas? Mareikė Kleine ir Lukas Schrammas parodyti, kad tai, ar Europos Vadovų Taryba toleruos trukdantį elgesį, priklauso ne nuo ES sutarčių taisyklių, o nuo to, kiek tai politiškai brangu šalies lyderiams.
Kai ES lyderiai kitų metų pradžioje vėl susirinks Briuselyje aptarti ilgalaikės finansinės paramos Ukrainai, pasirengimo plėtrai ir ES biudžeto ateities, virš darbotvarkės iškils vienas klausimas: ar Europos Vadovų Taryba pagaliau išmoko elgtis su serijiniais normų laužytojais?
2023 m. gruodžio ir 2024 m. vasario mėn. viršūnių susitikimuose Vengrijos ministras pirmininkas Viktoras Orbanas ne kartą grasino sužlugdyti sprendimus dėl Ukrainos, bet paskutinę minutę atsitraukė ir paliko kambarį, kad kiti 26 lyderiai galėtų priimti išvadas jam nedalyvaujant.
Tai buvo nepaprastas manevras organe, kuriame sutarimas ritualizuojamas ir paprastai vengiama viešos konfrontacijos. Tačiau tikrasis galvosūkis yra ne tai, kad Orbanas buvo nustumtas į šalį, o tai, kad prireikė kelerių metų trukdymo kitiems lyderiams atsakyti bet kuo, kas artėjo prie kolektyvinio apsisprendimo.
Naujame tyrime parodome, kodėl ši akimirka svarbi. Europos Vadovų Taryba remiasi neformalia pasklidusio abipusiškumo taisykle: bendru lūkesčiu, kad lyderiai parodys geranoriškumą vieni kitiems, kai vidaus politika sustiprės, ir susilaikys nuo vidaus opozicijos kurstymo, kai pasiekiamas kompromisas. Ši nerašyta norma leidžia lyderiams susitarti net tada, kai kiekvienas iš jų turi veto teisę. Tačiau, kaip parodome, norma įgyvendinama tik tada, kai jos pažeidimas tampa politiškai brangus namuose.
Nematoma taisyklė, laikanti Tarybą kartu
Išsklaidytas abipusiškumas nėra teisinis principas. Tai daugiau kaip išskirtinio politinio klubo etiketas. Lyderiai išreiškia geranoriškumą vieni kitiems šiandien, nes tikisi, kad jo prireiks rytoj. Jie vengia panaudoti šalies partijų mūšius, siekdami taktinės naudos, ir padeda vieni kitiems derinti ES kompromisus vietinei auditorijai.
Tačiau kadangi ši norma yra neformali ir dviprasmiška, ji yra pažeidžiama. Nėra teisėjo, nėra jokios teisinės gynybos. Lyderis, norintis perdėti vidaus spaudimą arba ginkluoti vieningumą, gali tai padaryti. Tai yra, kol kiti lyderiai nuspręs, kad tokio elgesio toleravimo politinės išlaidos tapo per didelės.
Kai lyderiai išnaudoja gerą valią – nesėkmingos Camerono derybos
Orbanas nėra pirmasis, išbandęs Europos Vadovų Tarybos ribas. Vienas žymus pavyzdys, kai lyderis peržengia šios normos ribas, yra Davidas Cameronas, kai jis bandė iš naujo derėtis dėl JK narystės sąlygų prieš 2016 m. „Brexit“ referendumą. Jo vis aštresnė retorika apie judėjimo laisvę ir „vis glaudesnę sąjungą“ buvo skaidri jo kolegoms iš ES, kurie suprato, kad jis išpučia vidaus suvaržymus, kuriuos iš dalies sukūrė pats.
Vis dėlto ES lyderiai iš pradžių nesitraukė. Pasikeitė ne tiek Camerono reikalavimų esmė, kiek staigus neigiamo žiniasklaidos dėmesio šuolis Prancūzijoje ir Vokietijoje, kur laikraščiai jo taktiką įvardijo kaip nesąžiningą, destabilizuojančią ir prilygstančią šantažui. Tame dėmesio centre lyderiai, įskaitant natūralias sąjungininkes, tokias kaip Vokietija ir Lenkija, uždarė savo gretas. Cameronas grįžo namo su iš esmės simboliniu paketu, kurio negalėjo parduoti šalies viduje. Trumpai tariant: jis peržaidė ranką ir abipusiškumo norma laikėsi.
Kai lyderiai atsisako geros valios – užsitęsusi Orbáno veto politika
Orbano atvejis yra veidrodinis vaizdas, bet ir keliantis didesnį nerimą. Daugiau nei dešimtmetį jis pamažu perėjo nuo atsitiktinių nesutarimų prie sistemingo trukdymo, vetavo sankcijas, blokavo finansinę pagalbą Ukrainai ir naudojo derybas dėl biudžeto kaip svertą nesusijusioms nuolaidoms užtikrinti, ypač įšaldytų ES lėšų atleidimui.
Daugelį metų aplink jį tipeno kiti lyderiai. Net ir po plataus masto Rusijos invazijos į Ukrainą, kai vienybė buvo itin svarbi, Orbano veto grasinimai dažnai buvo patenkinti. Europos Vadovų Taryba siekė jį priimti, baimindamasi, kad atvira konfrontacija sulaužys Sąjungą geopolitinės krizės metu.
Tačiau ši ilga tolerancija turėjo savo kainą. Orbánas sužinojo, kad nepaisymas pasiteisino, ir pastūmėjo toliau. Galiausiai pasikeitė ne jo reikalavimų esmė, o kliūčių matomumas ir politinės išlaidos kitiems lyderiams. Iki 2023 m. pabaigos jo taktika tapo pagrindine politine nušvietimu visoje Europoje. Žiniasklaidos naratyvai nuo susierzinimo perėjo į nerimą, Vengriją vaizduodami ne kaip nepatogią partnerę, o kaip aktyvų gadinimą.
Šį kartą Orbanas neteisingai įvertino politiką. Jis nepateikė geros valios itin svarbiu ir svarbiu klausimu (Ukrainos išlikimas), kuris tapo moraliniu ir geopolitiniu visoje Europoje. Susiedamas ES vienybę su savo vidaus politinėmis kovomis, jis peržengė ribą, kurios lyderiai nebegalėjo apginti savo namuose.
Rezultatas buvo dramatiškas ES pozicijos sugriežtinimas: atviri grasinimai apeiti Vengrijos veto, precedento neturinčios diskusijos dėl galimų atsakomųjų veiksmų ir koordinuotas spaudimas iš visų pusių, įskaitant ideologiškai artimus lyderius, įskaitant Italijos Giorgia Meloni. Kai prasidėjo 2024 m. vasario mėn. viršūnių susitikimas, Orbanas atsisakė veto teisės dar neprasidėjus deryboms. Jis permušė savo ranką ir pagaliau abipusiškumo norma buvo įgyvendinta.
Kodėl tai svarbu kitiems Europos Vadovų Tarybos susitikimams?
Netrukus Europos Vadovų Tarybos laukia dar vienas didelio atgarsio sulaukęs sprendimų rinkinys: ilgalaikis Ukrainos finansavimas, plėtra į Ukrainą ir Vakarų Balkanus bei ES biudžeto ir sprendimų priėmimo taisyklių reformos.
Pasikartos ta pati dilema: ar lyderiai, siekdami vienybės, apgyvendinti vidaus politiką vienoje valstybėje narėje, ar ginti normą, leidžiančią priimti kolektyvinius sprendimus? Trys mūsų tyrimo pamokos tiesiogiai kalba apie ateinančius mėnesius:
Pirma, vykdymas išlieka politinis, o ne principinis. Europos Vadovų Taryba staiga neatrado, kad Orbanas griauna ES vienybę. Ji sureagavo tik tada, kai jo elgesio tapo neįmanoma pateisinti buityje.
Antra, kai pažeidimai neginčijami, norma neišvengiamai nutrūksta. Neoficialios taisyklės galioja tik tuo atveju, jei jos yra sustiprinamos pažeidus. Ilgus metus žiūrint iš kitos pusės į Orbano trukdymą, susilpnėjo abipusės geros valios lūkesčiai ir kilo rizika paskatinti kitus taip pat išbandyti ribas.
Ir be šio bendro supratimo sprendimų priėmimas Europos Vadovų Taryboje taps daug sunkesnis tuo metu, kai Europai iškils precedento neturintys iššūkiai, nes derybos lengviau perauga į veto grasinimus ir apsimetimą.
Trečia, Orbano svertas sumažėjo, bet neišnyko. Jis turi mažiau sąjungininkų, mažiau vietos reikalauti buitinės būtinybės ir buvo sudegintas dėl per daug žaismo ranka. Tačiau vienbalsiškumas jam vis tiek suteikia svertų, o būsimos krizės gali vėl išbandyti kitų norą su juo susidoroti.
Kadangi Europos Vadovų Taryboje liko nedaug sąjungininkų, Orbanas gali vis labiau ieškoti politinės paramos už Europos ribų, kaip rodo jo neseniai apsilankęs Baltuosiuose rūmuose susitikti su prezidentu Trumpu. Ar ši strategija pasiteisina, toli gražu nėra aišku, ypač dėl D. Trumpo nepastovumo ir Orbano siekio Kinijos investicijų ir Rusijos naftos, kurie abu nerimsta dėl administracijos užsienio politikos darbotvarkės.
Paradoksas išlieka: dėl neformalumo, dėl kurio Europos Vadovų Taryba yra veiksminga, ji taip pat gali būti išnaudojama. Ar išplitęs abipusiškumas išliks kitame Europos Vadovų Tarybos derybų etape, priklausys ne nuo ES sutarčių taisyklių, o nuo to, kiek politiškai brangu bus lyderiams toleruoti trukdantį elgesį jų tarpe.
Norėdami gauti daugiau informacijos, žr. autorių naujas tyrimas esančiame Europos viešosios politikos žurnalas.
Pastaba: šiame straipsnyje pateikiamos autoriaus nuomonės, o ne LSE Europos politikos ar Londono ekonomikos mokyklos pozicija.
Vaizdo kreditas: Europos Sąjunga.
