Krizės dažnai buvo Europos integracijos katalizatorius, tačiau ar dėl jų ES trūko nuoseklios konstitucinės architektūros? Vera Spyrakou teigia, kad tradicinėms tarptautinėms struktūroms patiriant įtampą, pragmatiškas ir eksperimentinis ES pobūdis turėtų būti laikomas stiprybės šaltiniu, o ne silpnumu.
Europos integraciją ilgą laiką formavo krizė, tačiau pastaraisiais metais skubūs veiksmai tapo struktūriniu ES valdymo būdu. Finansinis nestabilumas, COVID-19 pandemija, grėsmės saugumui, klimato kaita ir geopolitinis susiskaldymas privertė ES imtis ryžtingų veiksmų, nesant bendro sutarimo.
Šios krizės, užuot sustabdusios integraciją, ją paspartino, nors ir nevienodai. Šią integracijos formą galima apibūdinti kaip „federalines ekstremalias situacijas“, kai ES valdžia plečiasi ne per formalų konstitucinį susitarimą, o per skubų kolektyvinį rizikos valdymą.
Neatidėliotinos priemonės leido laikinai sutelkti suverenitetą, sukurti naujas priemones ir išplėsti ES kompetencijas viršijant anksčiau sutartas ribas. Tačiau laikui bėgant laikinosios priemonės gali tapti normalios ir pakeisti lūkesčius dėl ES veiksmų apimties.
Šis integracijos tipas skiriasi nuo klasikinio federalizmo. Tai nesuponuoja galutinio konstitucinio galutinio taško, pavyzdžiui, Europos federacinės valstybės. Vietoj to, ji veikia pragmatiškai, suburdama valdžią, kur reikia, ir atšaukdama ją ten, kur išlieka stiprus politinis pasipriešinimas. Šis lankstumas leido ES išgyventi pasikartojančias krizes, bet taip pat pakeitė pačios integracijos pobūdį.
ES žengia pirmyn ne pirmiausia persvarstydama sutartis ar didingus politinius sandėrius, o per prisitaikantį valdymą, patiriamą spaudimo. Integracijos supratimas šiais terminais meta iššūkį linijiniams Europos federalizacijos naratyvams. Tai rodo, kad ES yra mažiau konstitucinis projektas, kuris laukia, o labiau besivystantis politinis darinys, kurį formuoja atsitiktinumas. Tai turi reikšmingų pasekmių ne tik vidaus valdymui, bet ir ES santykiams su išoriniu pasauliu.
Plėtros ribos
Niekur šios besivystančios politinės formos įtampa nėra labiau matoma kaip ES plėtros atveju. ES sutarties 49 straipsnis kodifikuoja procedūrą, pagal kurią Europos valstybės gali teikti paraiškas dėl narystės, įtvirtindamos stojimą bendrų vertybių, teisinio suderinimo ir institucinio baigtinumo sistemoje.
Šia prasme plėtra suponuoja gana stabilią politinės bendruomenės sampratą: aiškias sienas, apibrėžtą narystę ir linijinį progresą iš kandidatės į visateisią valstybę narę. Tačiau ši logika vis labiau nerimsta su šiuolaikinėmis geopolitinėmis realijomis.
49 straipsnio procedūrinis nelankstumas atspindi senesnę tarptautinės sistemos sampratą, kurioje valstybės juda tarp aiškiai atskirtų vidaus ir išorės kategorijų, o narystė yra politinės transformacijos kulminacija. Pasaulyje, kuriam būdingas sklandus derinimas, sutampantys autoritetai ir nuolatinis netikrumas, šis modelis atrodo vis labiau įtemptas.
Dėl to plėtra nėra pasenusi ir nesumažina jos normatyvinės ar strateginės svarbos. Atvirkščiai, jis atskleidžia pasikliavimo įstojimu, kaip pagrindiniu politinės integracijos varikliu, ribas. Daugėjant krizių ir stiprėjant geopolitiniam spaudimui, ES pradėjo ieškoti alternatyvių asociacijų formų, kurios nedera su plėtros paradigma.
Todėl 49 straipsnio reikšmė slypi ne tik tame, ką jis leidžia, bet ir riboja. Jame pabrėžiamas atotrūkis tarp formalios ES konstitucinės architektūros ir labiau eksperimentinės praktikos, kuri dabar būdinga jos išorės santykiams. Ši spraga atveria erdvę naujoms bendradarbiavimo formoms, kurios meta iššūkį tradiciniams skirtumams tarp narių ir ne narių.
Integracija po narystės
Šį pokytį ypač gerai parodo ES bendradarbiavimo su Kanada gilinimas. Kitaip nei kandidatės į plėtrą, Kanada nesiekia narystės ES ir ES neįsivaizduoja jos kaip būsimos narės. Tačiau bendradarbiavimas išsiplėtė prekybos, reguliavimo derinimo, saugumo ir klimato politikos srityse, o abi šalys puoselėjo bendras demokratines vertybes.
Šie santykiai negali būti tinkamai užfiksuoti tradiciniais tarpvyriausybinio bendradarbiavimo modeliais, taip pat jie netelpa į stojimo logiką. Vietoj to, ES ir Kanados santykiai rodo tam tikrą integracijos po narystės formą: atrankinę, funkcinę ir vertybėmis pagrįstą, be teritorinių ar konstitucinių įsipareigojimų, susijusių su naryste.
Toks bendradarbiavimas atspindi platesnę politinės valdžios ir solidarumo organizavimo transformaciją. ES nebe tik plečia savo sienas ar eksportuoja acquis. Ji eksperimentuoja su valdymo formomis, kurios peržengia teritorinę įtrauktį.
Tarptautinės politikos teorijos požiūriu ši raida yra reikšminga. Tai rodo, kad ES prisideda prie tarptautinės sistemos pertvarkos, kurioje politinė asociacija nebėra grindžiama tik valstybės suverenitetu ar formalia naryste. Valdžia tampa sluoksniuota, dalinė ir specifinė problema. Partnerystės kuriamos remiantis bendraisiais tikslais, o ne bendra teritorija, o integracija vyksta be atskiro institucinio tikslo.
Kanada šia prasme yra ne išimtis, o signalas. Tai parodo, kaip ES eksperimentinė logika, suformuota viduje federalinio nepaprastosios padėties proceso, tęsiasi į išorę ir sukuria naujus bendradarbiavimo būdus, kurie meta iššūkį dvejetainei vidaus ir išorės logikai. Šie susitarimai nepakeičia valstybės ir nepanaikina suvereniteto, o apsunkina tradicinį politinės tvarkos supratimą.
ES kaip nebaigtas politinis darinys
Visos šios tendencijos rodo, kad Europos integracija geriausiai suprantama kaip nebaigtas politinis darinys. Jo stiprybė yra ne institucijų uždarumas, o gebėjimas prisitaikyti. Užuot artėjanti prie fiksuoto konstitucinio modelio, ES vystosi per laikinuosius sprendimus, eksperimentavimą ir pragmatiškus atsakus į krizę.
Tai turi platesnę reikšmę tam, kaip mes suprantame tarptautinės sistemos pertvarkymą. ES nėra šablonas, kurį reikia atkartoti kitur, ar neišvengiama politinės organizacijos ateitis. Tai yra laboratorija, kurioje netikrumo sąlygomis išbandomos naujos valdžios, solidarumo ir bendradarbiavimo formos.
Šie eksperimentai meta iššūkį prielaidai, kad politinė tvarka turi būti pagrįsta arba suvereniomis valstybėmis, arba visiškai federalizuotais subjektais. Atsižvelgiant į tai, diskusijos apie tai, ar ES tampa „federališkesnė“, gali prarasti prasmę. Aktualesnis klausimas yra tai, kaip integracija pertvarko politines galimybes, sudarydama sąlygas lanksčioms, grįžtamoms ir daugiskaitoms asociacijų formoms.
Federalinė ekstremali situacija nėra laikinas nukrypimas nuo įprastos politikos. Tai vis dažniau yra sąlyga, kuriai esant atsiranda politinės naujovės. Tai buvo matoma per pastarąją Grenlandijos krizę, kai Danijos ir JK bendradarbiavimą formavo pragmatiškas solidarumas, o ne institucinė priklausomybė.
Taigi Europos integracija neturėtų būti vertinama tik pagal jos nuoseklumą ar išsamumą. Jo reikšmė slypi gebėjime išplėsti susiskaldžiusiame pasaulyje prieinamų politinių formų repertuarą. Tradicinėms tarptautinės sistemos struktūroms patiriant naujų spaudimų, nebaigtas, eksperimentinis ES pobūdis gali pasirodyti ne toks silpnumas, o labiau strateginis turtas.
Pastaba: šiame straipsnyje pateikiamos autoriaus nuomonės, o ne LSE Europos politikos ar Londono ekonomikos mokyklos pozicija.
Vaizdo kreditas: CX pateikė Shutterstock.
